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行政院院會甫於今年 2 月 26 日通過國家通訊傳播委員會所提出的「濫發商業電子郵件管理條例」草案，並送交立法院審議。就守法的商業電子郵件發信人、廣告主、廣告代理商、 ESP 及 ISP 業者而言，該草案必然增加其營運成本。然而該草案也為商業電子郵件發送軟體、過濾軟體等業者帶來無限商機，但其能否有效管制垃圾郵件呢？
相信大家都有共同的經驗：偶爾打開家裡的信箱，常常塞滿了一大疊的廣告信或傳單。如果不取走並仔細挑選，不僅無法接受來信，還會遺漏重要信件。而過濾後的信件，也得進行資源回收。
現代人很少打開家裡的信箱，倒是每天都會瀏覽電郵信箱，它們多是免費提供，主要有二個來源：網路服務業者，以及我們工作的機關行號。電郵信箱的容量比家裡的信箱大得多，可裝載上千封電子郵件。我們一天常常收到好幾十封電子郵件，其中重要而值得閱覽的可能只有幾封，但光整理就須花掉很多時間。
一般認為大量散發未經收信人請求的電子郵件就叫做垃圾郵件 (SPAM) 。垃圾郵件是電子形式，看似沒有資源回收的問題，但大量垃圾郵件的傳送與儲存，容易造成網路壅塞及系統虛耗，也對網路產生環保問題！
但仔細想想，所謂的垃圾郵件並不都是垃圾，有些提供的商業廣告，或是政治、娛樂、新聞、宗教等內容，雖是不請自來，但對收信人而言，也許是有用或有趣的訊息而能擴展視野。收信人必須有耐心地去蕪存菁，相較於實體的信箱管理，更容易造成時間浪費，以及妨礙重要信件的接收。
於是現代人養成一個習慣：必須常常打開電郵信箱清理垃圾郵件，否則電郵信箱很快就變成垃圾場，而嚴重妨礙正常通信，但似乎永遠有清不完的垃圾郵件！
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法律管制的困境
垃圾郵件的發信人透過各種方式蒐集他人電子郵件位址，甚至採用字典式攻擊方式 (dictionary attack)：藉由軟體將字元、符號或數字隨機排列組合，自動產生電子郵件位址（如 mark1@xxx 、 mark2@xxx 、 kram@xxx…），而發送垃圾郵件。
由收信人採取自力救濟來管理垃圾郵件是相當浪費時間的，因此收信人會選擇垃圾信件比較少的電郵信箱來註冊。而電郵信箱提供者為了招徠客戶，多會建置垃圾郵件過濾系統。然而發信人往往匿名而未據實表明身份、其電子郵件位址可一再變更、甚至侵入他人電郵信箱而偽裝發信、也會巧妙地描述發信主旨，因此過濾系統仍然無法完全杜絕垃圾郵件。
如果以法律方式來管制垃圾郵件，是否就會比較有成效呢？「徒法不足以自行」，即使法律規範明確，但是對於違法的行為，特別是在網路的環境下，法律常常有時而窮。垃圾郵件法律管制的困境主要有二個：
- 發信人身份不明：不能確定被告身份，收信人就難以透過訴訟主張權利。
- 收信人主張權利的成本過高：收信人很難舉證證明其收到垃圾郵件受有何損害？損害的金額為何？就算可以證明損害，但因進行訴訟的成本很高，也就喪失主張權利的誘因。
上述二個困境必須加以突破，法律才能有效管制垃圾郵件。
「濫發商業電子郵件管理條例」草案
值得注意的立法趨勢為：行政院院會甫於今年 2 月 26 日通過國家通訊傳播委員會 (NCC) 所提出的「濫發商業電子郵件管理條例」草案，並送交立法院審議。由於商業電子郵件可以說是電子的 DM，用以行銷商品或服務，可簡稱為 EDM，上開草案則簡稱為 EDM 草案。
EDM 草案參考許多國家法律的規定（例如美國的 CAN-SPAM Act of 2003，日本的特定電子郵件適正發送法），草案內容公佈在 NCC 網站，共計 22 條，於立法公佈後 6 個月施行。
EDM 草案確立 EDM 發信人的行為規範，濫發 EDM 者，應對收信人負損害賠償的民事責任，得以每人每封 EDM 新臺幣 500 元以上、 2,000 元以下計算賠償金額。為利於求償，EDM 草案配套採納團體訴訟制度，得由財團法人為多數收信人向發信人提起訴訟。 EDM 草案的主管機關為 NCC，得命電子郵件服務提供者 (ESP) 及網際網路接取服務提供者 (ISP) 採取必要措施，以防止濫發 EDM 。
EDM 草案還規定明知有濫發情事的廣告主或廣告代理商、未經同意蒐集電子郵件位址或出售者，以及提供具濫發 EDM 功能的電腦程式等，均應與發信人連帶負賠償責任。
（作/國際通商法律事務所律師陳佑寰）
…未完（更多內容請參閱網路資訊雜誌 2009 年 4 月號 209 期）